社会风险在前，公共危机居后，社会风险是公共危机之因，公共危机则是社会风险之果。应急管理只能控制事态，却不能根本解决问题

本期关注：群体性事件与制度对策

  ■童星 张海波

  群体性事件是当前各类突发事件的重中之重。据香港《大公报》不完全统计，1994年至2005年间，全国群体性突发事件从每年1万起快速上升到7.4万起，年均增长22.2%；参与人数从每年73万人次快速上升到376万人次，年均增长17.8%。换言之，全国每天爆发的群体性事件多达200起以上。与此相应，群体性事件的规模也越来越大，动辄成千上万人，2008年贵州瓮安事件、2009年湖北石首事件、上个月吉林通钢事件等均是如此。

  在自然灾害、公共卫生事件、事故灾难、社会安全事件等四类突发公共事件中，群体性事件是社会安全事件的主体，并且常与事故灾难紧密相连。“冰冻三尺非一日之寒”，所有突发公共事件，其实都并非绝对的“突发”，在其前期都有端倪可察，这就是社会风险。社会风险在前，公共危机居后，社会风险是公共危机之因，公共危机则是社会风险之果。通常情况下，社会风险与公共危机之间的因果关系是隐性的，突发事件则将这种隐性的因果关系显性化。在所有突发事件中，群体性事件的社会风险积累最深，其造成危机的严重程度也最大。目前，群体性事件已被纳入政府综合化的应急管理体系中，通过应急预案“横向到边”、“纵向到底”、“下基层”、“进社区”来强化基层政府的应急准备。这是当前所必须采取的，也是不得不采取的措施，但并不是最有效的措施。应急管理只能控制事态，却不能解决问题。从根本上讲，解决问题还得从源头治理社会风险。

  群体性事件

  可以两维四分

  依据是否有组织策划、参与成员是否有直接利益诉求这两个维度，可以将群体性事件分为“有组织-有直接利益诉求”、“有组织-无直接利益诉求”、“无组织-有直接利益诉求”和“无组织-无直接利益诉求”四个类型。其中，“有组织-无直接利益诉求”的群体性事件往往带有较强的政治性、密谋性，属于“极少数人阴谋策划，大多数参与者不明真相”，如当年的“法轮功”事件以及今年先后发生的石首挟尸聚众闹事和三股势力煽动的乌鲁木齐“7·5”恶性打砸抢烧事件等。此类群体性事件数量虽少，但政治与社会影响极大。其他三种类型的群体性事件则面广量大，从起因上看，往往与事故灾难、劳资矛盾、征地拆迁、环境生态以及执法纠纷相联系，表现为参与者直接与政府冲突、与警方对峙。比较而言，有直接利益诉求的群体性事件比无直接利益诉求的容易解决，有组织的群体性事件比无组织的容易解决，“无组织-无直接利益诉求”的群体性事件最为棘手。

  在现实社会中，爆发“无组织-无直接利益诉求”的群体性事件，往往需要冲突当事人、合适的时间与地点等三个要素，缺一不可。冲突当事人通常要一强一弱，合适的时间与地点以便形成大量围观群众，而他们都是同情和支持冲突中弱势一方的。借助网络的力量，这类事件爆发的条件已简化为冲突当事人这一个要素，互联网已经不需要借助合适的时间与地点就可以形成众多网民的参与，当然他们也是同情和支持冲突中弱势一方的。因此，政府千万不能低估网民的水平和耐心。

  群体性事件

  源自社会关系紧张

  综观各类群体性事件，虽然有复杂的原因和偶发的因素，但社会关系紧张无疑是其爆发的根本原因。总体上看，我国的社会结构和社会关系呈现“倒丁字型”，下层与其他群体之间处于一种两极式的连接方式，导致社会群体之间以至整个社会处于一种结构紧张的状态，这是导致当前我国社会不和谐的根本原因。在城市，劳资矛盾、征地拆迁、执法纠纷一直是群体性事件爆发的“由头”，这反映出企业员工与股东高管之间、居民与开发商之间、老百姓与执法者之间存在着深刻的矛盾冲突。在农村，近年来群体性突发事件也在上升，其背后是农民负担过重、贫富不均、城乡差距和农村基层政权的软化等。由于风险积累程度深，群体性突发事件的规模日益扩大也就不难理解。加上当代社会媒体发达，信息四通八达，其后果与影响的传播也非常迅速和广泛。

  在我国，群体性事件所造成的危机表面上看是政府的形象危机，深层则是政府的合法性危机。风险的性质决定危机的性质。作为大多数群体性事件原因的社会关系紧张，是一种客观存在的社会风险，其出现是与政府密不可分的，因此危机也事关政府的合法性。现代危机在全球范围内越来越政治化，在我国尤为明显，群体性事件很容易被视作政治事件。究其源头，社会关系紧张作为一种风险是我国社会转型的产物，我国的社会转型又源于经济转型的推动，而经济转型的启动因素则是政治文化的变迁，政府在其中扮演了推动者的角色，我国国家转型是在政府推动下启动并推行的。在这种转型中，政府运作过程出现了较多的“越位”、“缺位”、“错位”现象，甚至在某些地方与部门，官商不分、官商合谋，效率排斥了公平，精英私欲侵占了民众利益，政府公信力受到不同程度质疑。因此，社会关系紧张这种风险就具有了很强的“涉政府性”，从而决定了大量群体性事件所造成的危机主要是政府的合法性危机。

  群体性事件

  安全阀般的正功能

  其实，群体性事件并不可怕，对群体性事件的回避与掩盖才真正可怕。在我国社会转型过程中，人们原有的利益格局已经被打破，各种新的社会阶层已经形成，庞大的底层群体和仍在拉大的收入差距也是既成事实。这一切都表明，风险已经被系统地制造出来。如果刻意回避或掩盖，只能加剧风险的积累，无益于社会的长治久安。突发事件既是坏事，也是好事，因为群体性事件在一定程度上释放了积累的社会紧张。当然，这种释放通常是在制度之外的。这恰恰说明，目前制度内可供释放社会风险的管道过少、过窄，急需在正式制度框架内予以安排。群体性事件的这种“正功能”犹如“社会安全阀”，“让蒸汽溢出，因为如果蒸汽受到限制，就有可能把锅炉炸毁”。

  这提醒我们，要正确地理解“和谐”。“和谐”，并不意味着不能有问题，更不意味着要掩盖问题。和谐不是表面的一团和气，而是深层次的稳定运转；和谐也不是静态的保持现状，而是动态的有序流动。可是，一些地方政府和部门对“和谐”理解简单，出了问题不是积极解决，而是一味压制，甚至频繁地直接诉诸警力，加剧了风险的积累。有的则无视问题的存在，漠视民众的利益，对群众来信来访敷衍塞责，甚至视为洪水猛兽进行围追堵截，层层“踢皮球”，错过了治理风险的最好时机。更有甚者，在突发事件爆发后，仍然试图封锁消息，这就更不利于风险的释放。因此，在群体性事件的治理中，“和谐”意味着主动治理风险、缩小贫富差距、建设中间阶层、优化社会结构。唯有如此，才能从根本上保证社会稳定和长治久安。

  今年7月颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，在必须问责的七种情形中，至少有四种和突发事件或应急管理直接相关，至少有两种和引发、处置群体性事件直接相关，这显露了决策层的决心，不仅要问对群体性事件处置失当者之责，而且要进一步问“滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件”者之责。希望借此契机，从源头上治理，真正减缓社会关系紧张，促进社会和谐。

  （作者单位：南京大学社会风险与公共危机管理研究中心）